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STATUTO DELL’ALTO COMMISSARIATO DELLE NAZIONI UNITE PER I RIFUGIATI

Lo statuto dell’UNHCR definisce la competenza dell’Alto Commissario in termini universali. Le organizzazioni precedenti, con la parziale eccezione dell’IRO, avevano concepito i rifugiati soprattutto in termini di gruppi nazionali ben definiti, e con un forte accento sulla loro condizione di persone prive di protezione diplomatica e assistenza consolare (in effetti quindi spesso più vicini agli apolidi che ai rifugiati come li intendiamo noi oggi). Lo statuto dell’UNHCR, benché dichiarasse che l’organizzazione si sarebbe dovuta occupare, di regola, di categorie e gruppi di rifugiati piuttosto che di individui, conteneva una definizione di generale ma individuale applicazione.Il fulcro della definizione universale, contenuta nell’art.6 (B) dello Statuto, è il fondato timore di persecuzione a causa di razza, religione, nazionalità, o opinione politica, associato alla impossibilità o al rifiuto di avvalersi della protezione diplomatica del proprio paese.

L’universalità sta nel fatto che chiunque, indipendentemente dalla propria nazionalità, si trovi nelle condizioni descritte è sotto la competenza dell’Alto Commissario, che decide autonomamente in materia - un elemento importante perché evita il rischio che la decisione sulla eleggibilità o meno di un certo gruppo di rifugiati a godere della protezione dell’Alto Commissario, diventi oggetto di negoziati e compromessi tra stati, come era accaduto ai tempi di Nansen. In quest’ottica va anche vista la descrizione del mandato come non politico e umanitario, a significare che la competenza dell’Alto Commissario deve essere esercitata indipendentemente dagli interessi politici di parte.

Le condizioni descritte nella definizione di rifugiato, però sono di fatto condizioni personali che generalmente richiedono una valutazione individuale - a meno che le circostanze obbiettive di una certa categoria di persone siano tali da portare ad una presunzione che tutti i membri del gruppo abbiano con ogni probabilità le caratteristiche descritte, e che la consistenza dell’influsso sia tale da rendere impraticabile una determinazione individuale - come ad esempio accadde nel 1956, quando decine di migliaia di ungheresi si riversarono in Austria.

Lo statuto assegna all’Alto Commissario la responsabilità di assicurare protezione internazionale e di cercare soluzioni permanenti per le persone di sua competenza.

L’espressione protezione internazionale è intesa in riferimento alla mancanza di protezione diplomatica di cui soffrono i rifugiati i quali, trovandosi all’estero senza le garanzie normalmente legate alla presenza, alle loro spalle, di uno stato competente a difenderne gli interessi, possono trovarsi soggetti ad abusi da parte dello stato straniero in cui si trovano. In altre parole, l’Alto Commissario si trova perciò nella posizione di essere "l’ambasciatore" dei rifugiati. La ricerca di soluzioni permanenti è invece prevista come il necessario complemento alla protezione internazionale, nel senso che lo status di rifugiato dovrebbe essere soltanto una parentesi nella vita di una persona. La protezione internazionale rappresenta una rete di salvataggio, che si sostituisce temporaneamente a quella normale dello stato fintantoché il rifugiato può reintegrarsi pienamente in una comunità statale, e cessare per l’appunto di essere tale.

Lo statuto elenca, o implica, una serie di attività e misure di cui l’Alto Commissario può servirsi per ottemperare a queste sue funzioni. Queste consistono essenzialmente di:

Promozione della ratifica e supervisione dell’applicazione di convenzioni internazionali e altre misure per la protezione dei rifugiati (quali, ad esempio, la Convenzione di Ginevra, il cui articolo 35 impone agli stati l’obbligo di collaborare con l’Alto Commissario); questo include il monitoraggio e, in alcuni paesi, la partecipazione diretta, alle procedure per la determinazione dello status di rifugiato, nonché la promozione di legislazione nazionale in linea con gli standard internazionali in materia;

Promozione dell’ammissione dei rifugiati nel territorio di paesi d’asilo - inclusi quelli non firmatari della Convenzione di Ginevra. Il monitoraggio e l'intervento avvengono secondo le modalità ritenute più opportune in difesa dei diritti fondamentali dei rifugiati quali, in primo luogo, il diritto a non essere respinto alla frontiera se proveniente dal paese di persecuzione, o ad esservi comunque rinviato. A questo fondamentale diritto, chiamato generalmente con termine francese non-refoulement, si aggiungono naturalmente i diritti previsti dalla convenzione di Ginevra e dalle varie Convenzioni sui diritti umani in generale;

In alcuni paesi, ove il godimento di certi diritti è soggetto al possesso di certificazioni che il paese d’asilo non rilascia, l’UNHCR, in accordo con il paese in questione, svolge una funzione quasi-consolare a favore dei rifugiati. In Italia, per esempio, l’UNHCR rilascia il nulla osta ai rifugiati che intendono sposarsi;

Il processo di determinazione dello status di rifugiato è essenziale perché, benché in linea di principio i rifugiati siano tali non appena ne abbiano i requisiti e indipendentemente dal riconoscimento, di fatto il pieno godimento dei diritti loro assegnati dipende dal riconoscimento formale della loro condizione. Nei paesi che non hanno ratificato la Convenzione di Ginevra, o che non hanno ancora messo in atto una procedura per la determinazione dello status di rifugiato, i funzionari UNHCR conducono la determinazione dello status ai sensi del mandato. È importante notare che, benché la definizione di rifugiato contenuta nella Convenzione e nello statuto sia pressoché la stessa, essere riconosciuto solo dall’UNHCR spesso significa non avere altri diritti oltre quello al non-refoulement. L’UNHCR non può infatti imporre agli stati di consentire ad un rifugiato di risiedere in maniera duratura sul loro territorio, o di permettere l’accesso al mercato del lavoro.

Assistenza a governi e organizzazioni per favorire il rimpatrio volontario o l’assimilazione all’interno di nuove comunità nazionali. Il rimpatrio volontario è normalmente considerato la soluzione migliore, quando possibile. Quando questo non appaia invece fattibile in un ragionevole lasso di tempo, o in certe condizioni, l’UNHCR cerca di negoziare la possibilità dell’ integrazione locale nel paese d’asilo - integrazione che di fatto è facilitata nei paesi parte della Convenzione di Ginevra. Il reinsediamento in un paese terzo può essere estremamente utile per favorire il ricongiungimento familiare o nel caso in cui il paese d’asilo non offra sufficienti garanzie di sicurezza (o, come nel caso del programma di reinsediamento dall’Indocina negli anni ‘80, per facilitare la gestione del problema nei paesi di prima linea). È però un’opzione estremamente costosa, offerta solo da pochi paesi, che hanno la possibilità di selezionare i rifugiati che desiderano ospitare secondo i loro interessi. Benché l’Alto Commissariato abbia facilitato, nei suoi cinquant’anni di attività, il rimpatrio di diversi milioni di persone, e abbia negoziato il reinsediamento di alcuni milioni d’altri, di fatto per la maggior parte dei rifugiati oggigiorno le soluzioni vere sono elusive, e non mancano drammatici esempi di rifugiati che hanno trascorso anni in campi profughi - talvolta in condizioni miserabili. I rifugiati cambogiani, per esempio, fuggiti alla fine degli anni ‘70 inizi ‘80 sono potuti finalmente rimpatriare soltanto nel 1992, i rifugiati bhutanesi, arrivati in Nepal agli inizi degli anni ‘90 sono ancora nei campi profughi, mentre tra i rifugiati afghani, fuggiti all’inizio degli anni ‘80, molti sono ancora in Pakistan o in Iran a distanza di vent’anni.

Raccolta d’informazioni rispetto al numero, alle condizioni dei rifugiati, e alla legislazione che li concerne nei vari paesi d’asilo. L’UNHCR ha anche una funzione di raccordo e di stimolo per la ricerca e lo studio dei problemi che riguardano i rifugiati, che utilizza nella sua funzione consultiva presso i governi e le organizzazioni interessate;

Facilitazione del coordinamento degli sforzi delle organizzazioni private che si occupano del benessere dei rifugiati. Il ruolo di coordinamento è divenuto, con il crescere dei programmi di assistenza ai rifugiati, e con il moltiplicarsi delle agenzie e organizzazioni coinvolte, uno dei capisaldi dell’operato UNHCR.

L’Alto Commissario, ai sensi dello Statuto, aveva la facoltà di amministrare fondi pubblici e privati per l’assistenza ai rifugiati, distribuendoli ad agenzie private e pubbliche che ritenesse idonee a tale scopo. Di fatto però, l’Alto Commissario era vincolato a ottenere il permesso dell’Assemblea Generale prima di poter lanciare appelli per i fondi, e alcuni dei maggiori possibili donatori erano desiderosi di ridurre al massimo le spese della nuova organizzazione - tra loro gli Stati Uniti, che dopo aver contribuito la metà del budget dell’IRO, desideravano lasciare la gestione dei problemi dei rifugiati, allora solo europei, agli europei. Nel 1952 l’Alto Commissario fece il primo appello per fondi di emergenza a favore di circa 500mila rifugiati in circostanze particolarmente vulnerabili e giudicati non in grado di integrarsi con i loro mezzi. Ottenne solo circa un quarto dei 3 milioni di dollari richiesti, ma riuscì a persuadere l’Assemblea Generale della necessità di provvedere i fondi necessari allo svolgimento del suo mandato. Dall’anno dopo, il budget cominciò a crescere.